Etude sur les 10 ans de la Loi NOTRe
Dix ans après la fusion des régions et la loi NOTRe, l’Institut Enterritoires dresse un bilan des réformes de 2015 pour éclairer les conditions d’une nouvelle organisation territoriale de la République, au plus près des réalités du terrain.
Présentation de la démarche
Les réformes de 2015 – passage de 22 à 13 régions métropolitaines et loi NOTRe rationalisant la répartition des compétences entre les différentes collectivités – ont-elles permis une meilleure efficacité de l’action publique locale ? Ont-elles été source d’économies substantielles pour les finances publiques en clarifiant les champs d’intervention, comme cela était annoncé au moment de leur élaboration ? Dix ans après leur adoption, la question de la pertinence de notre architecture politico-administrative demeure centrale.
L’Institut Enterritoires a souhaité dresser un constat objectif de l’impact de ces lois sur l’efficience de l’organisation en territoires de la République, dans le but de dégager les principaux axes prioritaires pour l’améliorer et contribuer au débat sur l’avenir de la décentralisation.
Nourrie d’auditions d’élus, de chercheurs et d’acteurs territoriaux, cette étude revient sur les grandes étapes de la décentralisation, analyse le bilan institutionnel et financier des réformes de 2015 et explore les perspectives pour renouer avec leur ambition démocratique. Elle s’appuie notamment sur une comparaison de l’évolution des dépenses des régions fusionnées et inchangées entre 2014 et 2023.
Les principaux enseignements de l’étude
Une hausse généralisée des dépenses de fonctionnement, plus marquée dans les régions fusionnées
Que ce soit à périmètre constant ou non, les dépenses de gestion des régions ont augmenté, ce qui tend à invalider à première vue la thèse des économies d’échelle. Sur la période 2014-2023, les dépenses de gestion des régions ont augmenté de façon plus prononcée dans les régions fusionnées (+ 30 points) que dans les régions inchangées (+ 25).
Des coûts de fusion durables et une rationalisation inaboutie
La fusion des régions a généré des surcoûts qui ont pesé durablement sur les budgets des régions fusionnées : réorganisation des services, alignement par le haut des régimes indemnitaires et des dispositifs d’intervention, etc. Le mouvement de rationalisation qui devait accompagner les fusions est également resté inachevé : de nombreux services ont été maintenus dans les anciens hôtels de région, tandis que certains dispositifs ont dû être créés pour compenser la perte de proximité, à l’instar des maisons des régions.
Les régions fusionnées ont pu investir davantage dans l’économie de leur territoire
Si la fusion n’a pas produit de réduction des dépenses de fonctionnement, elle semble avoir participé à améliorer les marges de manœuvre financières des régions et à accélérer l’investissement. Les dépenses d’investissement ont progressé dans des proportions trois fois plus importantes dans les régions fusionnées (+ 68 points) que dans les régions inchangées (+ 26 points), portées principalement par les subventions d’équipement. L’effet de taille a permis le déploiement de projets structurants jusque-là différés, tandis que l’investissement a pu jouer un rôle de rééquilibrage entre les territoires rassemblés.
La réforme n’a pas permis de réduire les dépenses mais plutôt de fournir un service public à un meilleur coût
À l’image de l’intercommunalité, les fusions semblent avoir permis de produire davantage à un coût unitaire moindre, sans que ces gains d’efficience soient directement lisibles dans les budgets régionaux. En d’autres termes, les économies d’échelle permises par la réforme ne se traduisent pas par une réduction des dépenses, mais certainement par un meilleur rapport entre le niveau de service rendu et le niveau de dépenses.
Les 4 priorités pour l'Institut Enterritoires :
Restaurer la confiance entre l’État et les collectivités et achever la réforme de l’État territorial
La poursuite de la décentralisation suppose de restaurer la confiance largement rompue entre l’État et les collectivités. Cela implique de renforcer l’État territorial, de faire du préfet de département l’interlocuteur unique face à la profusion des interlocuteurs et de fluidifier les relations avec les élus. Il s’agit également d’affirmer la libre administration, de limiter le flux des normes nationales et de renforcer l’expérimentation pour adapter l’action publique aux réalités des territoires.
La répartition des compétences : faire aboutir la dynamique de clarification et encourager la coopération locale
La clarification des responsabilités et des compétences constitue une priorité largement partagée, mais elle ne doit pas se réduire à un remembrement des compétences territoriales. L’enjeu est de permettre au citoyen de faire aisément le lien entre les compétences, le service public rendu et le niveau de collectivité. Le rapport Ravignon propose ainsi d’affirmer les responsabilités exercées par chaque strate et d’unifier les compétences autour d’une responsabilité via un mouvement de réalignement entre « responsabilités, compétences et moyens ». Parallèlement, il faut renforcer les cadres de coordination entre collectivités, notamment le conventionnement et le chef de filât, pour les politiques publiques transversales.
Autonomie financière et fiscale : réformer un système à bout de souffle
Le système de financement des collectivités territoriales est aujourd’hui « à bout de souffle » selon l’expression de la Cour des comptes. La baisse continue des dotations et la complexification du système appellent à une réforme conciliant défense de l’autonomie budgétaire et réponse à la dégradation des finances publiques. Il s’agit notamment d’améliorer le système de dotation, de garantir des compensations financières suffisantes pour les compétences transférées et de restaurer le pouvoir fiscal des collectivités.
Simplifier l’organisation territoriale
La simplification ne passe plus nécessairement par la suppression d’un échelon, mais par une clarification de l’architecture territoriale et de ses modes de coopération. Elle suppose notamment d’assumer la différenciation territoriale, de simplifier la gouvernance intercommunale et de donner davantage de souplesse aux élus locaux pour s’adapter aux spécificités des territoires. L’objectif est de préserver l’efficacité de l’action publique locale et la place des maires, tout en évitant une nouvelle vague de réorganisations imposées unilatéralement.
